Cas pratique en droit administratif des biens (niveau L3)

Note du devoir : 19,5/20

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Le nombre et la diversité des sujets à soulever dans la note nécessite que chacun soit traité à part. Nous étudierons donc en premier lieu la vente du canal du domaine de Chambord (1), puis l’autorisation envisagée au bénéfice de la société Sodexo (2), ensuite la résiliation unilatérale d’autorisation d’occupation (3) et enfin les dommages causés par les travaux publics (4).

1. Sur la vente du canal du domaine de Chambord

Le président d’un établissement à caractère industriel et commercial (EPIC) souhaite céder un canal intégré au domaine qu’il possède.

Cette vente est-elle réalisable ?

En vertu d’un arrêt Mansuy du Conseil d’Etat, les EPIC sont considérés comme des personnes publiques au sens de l’article 1 du Code général de la propriété des personnes publiques (CGPPP). En outre, depuis un arrêt Marécar de 1935, le Conseil d’Etat reconnaît qu’un bien public affecté à l’usage direct du public relève du domaine public.

En l’espèce, le domaine national de Chambord appartient à un EPIC. Il est, en outre, affecté à l’usage direct du public, comme en témoigne le million de visiteurs annuel.

Il résulte de cela que le domaine national de Chambord appartient à une personne publique et est affecté à l’usage direct du public. Il constitue, de ce fait, un bien du domaine public.

Aux termes de l’article L3111-1 du CGPPP, les biens du domaine public sont inaliénables et imprescriptibles. Ils ne peuvent donc en principe être vendus. Ce principe est cependant écarté lorsque la cession se déroule entre deux personnes publiques, ainsi que l’a précisé le Conseil constitutionnel dans une décision de 2009.

Pour ce qui concerne le domaine public fluvial, la loi prévoit le caractère particulier de l’entrée du bien dans le domaine public, puisque cette entrée ne peut avoir lieu que si un acte de classement a été formellement pris1.

En l’espèce, il apparaît, des dires du directeur juridique, que le canal du domaine visé par la cession n’a fait l’objet d’aucun acte de classement.

Il résulte de ce fait qu’il pourrait relever du domaine privé de la personne publique, et donc ne pas tomber dans le champ d’application de l’article L3111-1 du CGPPP.

Mais la jurisprudence a également consacré la notion de domanialité publique globale. Aux termes d’un arrêt Domaine national de Chambord de 2012, le Conseil d’Etat a ainsi affirmé qu’un ensemble cohérent de biens intégré dans une dépendance du domaine public relève du domaine public. Il faut donc qu’un bien soit compris dans un ensemble relevant du domaine public pour qu’il fasse lui-même partie de ce domaine.

En l’espèce, le canal est intégré au jardin du domaine national, comme l’a fait remarquer le président de l’EPIC. Il a également été déterminé que le domaine national de Chambord relevait du domaine public.

Il résulte de cela que le canal est un bien du domaine public. Il ne peut, aux termes de l’article L3111-1 du CGPPP, être vendu.

La circonstance que l’inaliénabilité des biens publics ne s’applique pas aux cessions entre personnes publiques se heurte en outre à la qualité de personne privée du cessionnaire envisagé, un agriculteur.

En conclusion, le président de l’EPIC ne pourra pas vendre le canal à son voisin agriculteur.

2. Sur l’autorisation d’occupation au bénéfice de la société Sodexo2

Le président d’un EPIC souhaite attribuer une autorisation d’occupation à une société pour exploiter un service de restauration rapide.

Dans quelles conditions une telle autorisation pourra-t-elle être délivrée ?

Le domaine public peut faire l’objet d’autorisations d’occupation pour un usage privatif, tel qu’une exploitation commerciale. Une telle autorisation suppose que l’usage qui soit fait soit au moins compatible avec l’affectation. En outre, depuis un arrêt Société Million et Marais de 1997, le choix de l’occupant doit être soumis aux règles de la concurrence – l’autorisation ne peut, par exemple, mettre l’occupation choisi en position dominante, ainsi que l’a dit le Conseil d’Etat dans un arrêt RATP de 2012. De même, depuis un arrêt Promoimpresa de la Cour de justice de l’Union européenne en 2016, le choix de l’occupant doit être mis en concurrence entre plusieurs candidats dès lors qu’une activité économique va être exercée sur le domaine occupé. Ce principe ne connaît que de rares exceptions telles qu’une situation d’urgence ou un motif d’intérêt général.

En l’espèce, l’activité de restauration rapide constitue de toute évidence une activité économique. Aucune situation d’urgence ou relevant d’un motif d’intérêt général n’est qualifiable ici. Enfin, l’utilisation semble compatible.

En conclusion, le président de l’EPIC devra, pour installer un service de restauration dans le domaine, réaliser les formalités nécessaires à la mise en concurrence. Il ne peut donc pas choisir d’office Sodexo, ce dernier ne bénéficiera de l’autorisation que si on offre est la meilleure parmi les candidats3.

3. Sur la résiliation unilatérale d’une autorisation d’occuper le domaine public

Le président d’un EPIC a révoqué unilatéralement une autorisation d’occuper le domaine public de son établissement. L’occupant évincé souhaite remettre en cause cette résiliation, ainsi que le montant de l’indemnisation. Il conteste également la demande de destruction, à ses frais, d’un bien qu’il avait édifié sur le domaine.

Ces demandes sont-elles susceptibles d’aboutir ?

On étudiera les trois contestations successivement.

a. Sur la contestation de la résiliation4

La loi prévoit au bénéfice des personnes publiques un principe de libre révocation de leurs autorisations d’occuper le domaine public. Il s’agit là du corollaire du principe d’inaliénabilité des biens publics. Pour autant, la loi prévoit également des garanties en faveur de l’occupant évincé. Notamment, la personne publique doit nécessairement motiver une résiliation de concession domaniale par un motif d’intérêt légitime – et l’occupant évincé est en droit de contester ce motif devant le juge judiciaire. Celui-ci contrôle le motif invoqué et, s’il n’est pas légitime, peut annuler la résiliation, comme cela a pu se voir (mais en matière de non-renouvellement, donc relevant du juge administratif) dans un arrêt du Conseil d’Etat Ville de Lyon c. Témoins de Jéhovah de 2017.

En l’espèce, la résiliation a été réalisée pour remplacer un occupant qui mettait en valeur le domaine et relevait du domaine culturel proche de celui du domaine national de Chambord, par un autre occupant qui aurait vocation à mettre également le domaine en valeur d’une autre façon, par le biais de reproduction en réalité virtuelle de certains éléments du château. Si les deux activités sont similaires au fond, on peut s’interroger sur l’existence d’un véritable motif d’intérêt général ici, le remplacement d’une activité par une autre qui poursuit des objectifs similaires ne semblant pas relever de cette qualification.

En conclusion, la résiliation prononcée par le président pourrait se voit annulée par le juge judiciaire si ce dernier considère qu’elle n’était pas justifiée par un motif légitime.

b. Sur la contestation du montant de l’indemnité de résiliation

Au même titre que l’occupant évincé se trouve « protégé » en quelque sorte par un droit de recours contre les motifs allégués de la résiliation de la concession domaniale, il peut aussi contester, mais devant le juge administratif cette fois, le montant de l’indemnité versée. En effet, le juge pourra contrôler ce montant afin de vérifier qu’il n’est pas dérisoire ou excessif au regard de plusieurs éléments tels qu’une perte importante de chiffre d’affaires, comme ce fut le cas dans un arrêt Mairie du Conseil d’Etat – étant précisé que l’indemnité peut faire l’objet d’une suppression ou d’un plafonnement dès lors que le titre d’occupation le prévoit, ainsi que l’a admis le Conseil d’Etat dans un arrêt Jonathan Loisir de 2009.

En l’espèce, le montant de la résiliation a été conventionnellement fixé entre les parties et n’a donc pas vocation à être revu a posteriori. Cependant, le juge administratif pourra contrôler que ce montant est raisonnable au vu des circonstances de l’espèce. Or, la résiliation anticipée de 3 ans, si elle demeure possible au regard du principe de précarité des autorisations d’occuper le domaine public, pourrait être vue par le juge comme ne correspondant pas au montant de l’indemnisation, qui se limite à un tiers du chiffre d’affaires annuel de la société.

En conclusion, la contestation du montant de l’indemnité pourrait aboutir devant le juge administratif5.

c. Sur la destruction des biens édifiés

Les biens édifiés (régulièrement !) par l’occupant sur le domaine qu’il occupe peuvent relever de trois catégories. Parmi elles, les biens propres sont ceux qui ont été construits dans le seul intérêt privé de l’occupant et ne sont ni indispensables, ni même utiles au service public. Depuis un arrêt Palanque de 1991 du Conseil d’Etat, la jurisprudence admet que l’occupant est entièrement propriétaire de ses biens propres. Lorsque l’occupant est évincé, si l’administration lui fait la demande de détruire de tels biens, il doit s’exécuter à ses frais.

En l’espèce, les biens litigieux sont des murs construits pour aménager des bureaux. Leur utilité est visiblement limitée à l’intérêt privé de l’occupant et n’a aucun lien direct avec le service public.

En conclusion, les murs constituent des biens propres dont l’occupant est entièrement propriétaire et qu’il doit, en conséquent, détruire à son départ si l’administration le lui en fait la demande6.

4. Sur les dommages causés par les travaux publics

Durant des travaux opérés sur le domaine public, un accident a eu lieu qui a causé des dommages aux propriétés voisines et à un ouvrier de chantier.

La responsabilité de la personne publique qui a commissionné les travaux peut-elle être engagée ?

Aux termes d’un arrêt Commune de Montségur de 1932 du Conseil d’Etat, sont des travaux publics les travaux réalisés pour le compte d’une personne publique et dans un but d’intérêt général.

En l’espèce, l’EPIC a chargé une société de moderniser le réseau de distribution d’eau du domaine – activité dont il ne fait guère de doute qu’elle vise un but d’intérêt général lié à la santé, voire la sécurité publiques.

Il résulte de cela que les travaux qui ont été réalisés sont des travaux publics et relèvent du régime propre à ceux-ci.

Le régime de responsabilité applicable aux travaux publics distingue selon que le dommage causé est inhérent aux travaux publics (comme des nuisances sonores ou des dégradations liées à un usage appuyé de la route), auquel cas la victime devra démontrer l’existence d’un préjudice anormal et spécial ; ou bien, autre hypothèse, le dommage peut être accidentel, auquel cas l’exigence de prouver un tel préjudice ne s’applique pas.

En l’espèce, les dommages causés proviennent tous d’une même cause : un coup de pioche « malencontreux », c’est-à-dire accidentel, dans une canalisation.

Il résulte de ces éléments que le régime du dommage accidentel s’applique en l’espèce et que la circonstance, alléguée par le président, que le préjudice ne serait pas spécial, est indifférente.

Pour ce qui concerne le régime de responsabilité relatif à un dommage causé par un accident à l’occasion de travaux publics, il diffère selon la qualité de la victime. Nous étudierons successivement le dommage causé au propriétés voisines (a) et celui causé à l’ouvrier (b).

a. Sur le dommage causé aux propriétés voisines

Le régime de responsabilité en cas de dommage accidentel causé par des travaux publics n’est pas le même à l’encontre d’un tiers ou d’un usager.

En l’espèce, s’agissant de travaux publics, la qualification d’usager ne peut s’appliquer. Les propriétés voisines sont donc des tiers aux travaux publics.

Or, la loi prévoit qu’à l’égard des tiers, la personne publique peut voir engagée sa responsabilité sans faute. En outre, sont admises comme justifications à un dommage la force majeure, et la faute de la victime – cette dernière pouvant, selon les cas, exonérer totalement ou partiellement la personne publique.

En l’espèce, les propriétés voisines n’avaient pas entretenu les fossés creusés pour éviter des inondations. Le fait que cela ait « aggravé » le dommage montre cependant qu’il y aurait eu un dommage, minimisé certes, même s’ils avaient entretenu les fossés.

En conclusion, on peut très certainement qualifier ici une responsabilité sans faute de la personne publique qui sera partiellement exonérée par la faute des victimes.

La loi ne reconnaît pas le fait du tiers comme justification d’un dommage, qui permettrait à la personne publique de s’exonérer de sa responsabilité.

En l’espèce, le dommage a été causé par un ouvrier travaillant pour la société prestataire.

Il résulte de cela que la circonstance, alléguée par le président, que l’ouvrier est responsable, n’exonèrera pas l’EZPIC de sa responsabilité à l’égard des propriétés voisines7.

b. Sur le dommage causé à l’ouvrier8

Il est communément admis que les dégâts causés à un travailleur missionné par une personne publique pour travailler sur des travaux publics sont réparés sur le fondement de l’accident du travail, et ne relèvent donc pas de la responsabilité de la personne publique.

En l’espèce, il s’agit d’un ouvrir qui s’est blessé durant des travaux publics, sans qu’une négligence de la personne publique puisse être invoquée.

En conclusion, ce dommage ne sera pas réparé sur le fondement de la responsabilité de l’EPIC.


Commentaires des correcteurs

  • Correcteur 1 : Travail proprement excellent. Vous répondez parfaitement à l’ensemble des questions avec une efficacité et une clarté impressionnante !
  • Correcteur 2 : Excellent devoir, très complet à l’exception de deux références du CGPPP manquantes, mais les idées clefs pour résoudre le cas pratiques sont là. Excellente présentation et bonne expression.

1 Mention de l’article L2111-10

2 Manque la référence à l’article L2122-1-2 CGPPP

3 TB

4 Il aurait fallu ici parler de la compétence du juge administratif pour connaître du bien fondé d’une décision de résiliation (JP Serfati), v. également Béziers 2

5 Pas vraiment

6 Pas de réf à l’article L2122-9 du CGPPP

7 Excellente réponse, vous auriez également pu mentionner l’éventuel appel en garantie du maître d’ouvrage contre son entrepreneur

8 Le problème n’est ici pas compris. Evoquez la notion de participant au domaine public.

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