Dissertation (plan détaillé) : Procédure parlementaire et équilibre des pouvoirs sous la Ve République

Note du devoir : 17/20

Michel Rocard présentait en août 1958 son projet de nouvelle Constitution pour la Ve République au Conseil d’Etat, et exprimait en ces termes sa vision du gouvernement : « Le Gouvernement [est] responsable de l’État, donc de la législation ». Il présente alors clairement la rupture souhaitée avec les régimes d’assemblée qui ont provoqué le déclin des IIIe et Ive Républiques, et dans lesquels la législation, c’est-à-dire l’action de légiférer, était entre les mains du Parlement. Il met également en évidence le lien concret entre gouverner et légiférer : gouverner, c’est appliquer un programme (la « conduite de la politique de la nation », art. 20), et appliquer un programme, c’est légiférer et réformer.

Sous la Ve République, instaurée par la Constitution du 4 octobre 1958, le Parlement est l’organe composé de deux assemblées délibérantes ayant pour mission principale de voter les lois : l’Assemblée nationale, chambre formée des députés élus au suffrage universel, et le Sénat, aussi appelé chambre haute, composé de sénateurs élus au suffrage indirect. Du fait de sa mission législative, le Parlement est une institution centrale dans la procédure qui consiste à « faire la loi », c’est-à-dire à concevoir les normes juridiques qui entrent dans les matières listées à l’article 34 de la Constitution. L’article 24 permet ainsi de proposer une définition plus précise de ce qu’est la loi : elle se compose de tout texte voté par le Parlement. Ce vote est l’achèvement, avant la promulgation du texte par le président de la République, de la procédure législative, c’est-à-dire des différentes étapes par lesquelles passe un texte avant de devenir une loi. Cette procédure se décompose en six étapes principales : initiative législative, discussion en commission avec débat sur les amendements, vote en commission, discussion en séance publique avec nouveau débat sur les amendements, vote en séance publique, et promulgation. On le voit, la procédure législative se déroule dans grande partie au Parlement. Elle est d’ailleurs également appelée « procédure parlementaire », ce qui vient confirmer que le lieu où se déroule la procédure, le lieu où se fait la loi, est le Parlement. Cependant, la Constitution de 1958 a profondément changé les rapports entre institutions depuis les IIIe et IVe Républiques, et le régime parlementaire de la Ve, c’est-à-dire le régime dans lequel pouvoirs législatif et exécutif disposent de moyens d’action réciproques pour engager leur responsabilité politique. En effet, le régime parlementaire de la Ve est dit « rationalisé », c’est-à-dire qu’il rend plus complexe la réussite de la mise en jeu de la responsabilité politique du gouvernement par les députés. Il s’agissait ainsi d’éviter de recréer les déséquilibres ayant causé la fin des IIIe et IVe Républiques. En ce sens, le parlementarisme rationalisé met en place un nouvel équilibre des pouvoirs, c’est-à-dire un nouveau rapport de force entre l’exécutif (bicéphale, c’est-à-dire composé d’un gouvernement et d’un président de la République) et le législateur, c’est-à-dire historiquement le Parlement.

Ce rapport de force était indubitablement favorable au Parlement sous les IIIe et IVe Républiques, comme en témoigne la succession à grande vitesse de gouvernements à raison d’un nouveau tous les 5 à 7 mois en moyenne. Sous la Ve République, ce rapport de force est revu, et c’est ce que Michel Rocard exprime dans son discours au Conseil d’Etat en août 1958 : puisque le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation (art. 20), alors il doit légiférer. Pour cela, il doit retrouver non seulement une place dans la procédure parlementaire, mais aussi et surtout une influence sur l’Assemblée nationale, dont il est avant tout le collaborateur. Ainsi, en proposant un nouveau rapport de forces entre Parlement et pouvoir exécutif, la Constitution de 1958 vise à empêcher les dérives des Républiques précédentes.

Alors que dans ces Républiques le Parlement les pouvoirs étaient déséquilibrés à l’avantage du Parlement, se pose alors la question : la procédure parlementaire sous la Ve République a-t-il instauré un équilibre entre pouvoir législatif et pouvoir exécutif ?

On apportera des éléments de réponse en démontrant que le Parlement demeure, depuis 1958, le lieu de la procédure législative (I) mais que la rationalisation du régime a bel et bien rendu le gouvernement maître de cette procédure (II).

I. Le Parlement, lieu central de la procédure législative

L’étude des étapes de la procédure législative démontre que le pouvoir de légiférer se déroule bien, sous la Ve, au Parlement (A) ; mais si le Parlement est bien le lieu de la législation, le travail parlementaire est fortement influencé par la prééminence gouvernementale (B).

A. Faire la loi, un travail parlementaire sous l’influence du gouvernement

1) La confection de la loi dans l’enceinte parlementaire

  • L’initiative législative appartient au Parlement et au gouvernement (art. 39), et les textes d’origine gouvernementale sont déposés sur le bureau du Sénat ou de l’Assemblée nationale. Dans la procédure législative, le Parlement est donc omniprésent ;
  • Les textes proposés, qu’il s’agisse de propositions de lois ou de projets de loi, sont étudiés en commissions permanentes. Depuis la révision constitutionnelle de 2008, les textes ensuite débattus et votés en séance publique sont ceux issus des travaux en commission, c’est-à-dire que le Parlement, via le travail des commissions, participe activement à l’élaboration de la loi ;
  • De même, le Parlement dispose d’un droit d’amendement qui lui permet de modifier des textes à l’étude ; il s’agit d’une initiative dérivée qui s’est démocratisée dernièrement, avec une hausse constante des amendements déposés, notamment par l’opposition.

Ainsi, bien que l’initiative législative appartienne au Parlement et au gouvernement, une grande partie de la confection de la loi se fait par un travail parlementaire.

2) Le vote parlementaire de la loi, étape essentielle de la procédure législative

  • Pour qu’un projet ou une proposition de loi devienne une loi, le texte doit impérativement être voté puis promulgué par le président de la République ; dans la pratique, ce dernier n’a jamais refusé de promulguer un texte (F. Mitterrand indiquait dans une interview télévisée qu’il se devait de promulguer une loi votée par le Parlement, indépendamment de sa volonté politique en tant que président).
  • Ainsi, pour légiférer, c’est-à-dire pour gouverner, il faut passer par le vote parlementaire ;
  • C’est vrai aussi pour le cas spécifique des ordonnances : la loi d’habilitation doit être votée par le Parlement, et les ordonnances doivent être ratifiées par lui.

Ainsi, la procédure législative telle qu’elle existe sous la Ve République, et en particulier depuis la révision constitutionnelle de 2008, permet de constater que le travail législatif demeure profondément lié à l’enceinte parlementaire.

Cependant, bien qu’il se déroule dans l’enceinte parlementaire, ce pouvoir de légiférer n’est pas pour autant intégralement entre les mains du Parlement car l’influence politique du gouvernement s’y fait sentir.

B. L’influence du gouvernement au Parlement

1) Le Premier ministre, chef d’orchestre de l’Assemblée nationale

  • Avant les élections présidentielle et législative, le président de la République, le gouvernement et l’Assemblée nationale sont tous ensemble au sein d’un même parti ; ils sont ensuite répartis dans les institutions, mais leur volonté commune demeure, et ils souhaitent appliquer le même programme ;
  • En ce sens, gouvernement et Assemblée nationale ne sont pas opposés par nature, au contraire : la majorité parlementaire est en faveur de l’application, par le Premier ministre, du programme défini par l’exécutif ;
  • Autrement dit, dans une situation de fait majoritaire, c’est-à-dire de concordance politique entre la majorité à l’Assemblée nationale, le gouvernement et le président de la République, Premier ministre et députés travaillent ensemble à l’application du programme gouvernemental ;
  • Or, depuis l’instauration du quinquennat et l’inversion du calendrier parlementaire en 2000, le fait majoritaire est devenu constant et le phénomène de cohabitation est lui devenu très peu probable.

Ainsi, du fait du système d’élections adossées à des grands partis et de la synergie entre institutions, en situation de fait majoritaire le Premier ministre est le chef d’orchestre de l’Assemblée nationale.

2) Le fait majoritaire et l’influence gouvernementale au Parlement

  • Dans la pratique une grande partie du travail législatif du gouvernement se déroule en réalité hors du Parlement : Charles Péguy parlait de « gouvernement des couloirs », c’est-à-dire que du fait qu’ils appartiennent à une même famille politique, gouvernement et Assemblée nationale échangent entre eux hors de la séance publique ;
  • Par ailleurs le président de la République peut s’adresser au Parlement réuni en Congrès (art. 18), aussi la Constitution reconnaît explicitement la possibilité pour le triptyque « exécutif bicéphale – Parlement » de communiquer et de s’accorder sur un programme ou un projet législatif ;
  • On a donc ici la présence d’une forte influence gouvernementale, qui n’est pas constitutionnellement écrite, mais qui existe du fait de la prééxistence à une législature d’un groupe politique tenu par des intérêts et des projets communs.
  • Cette situation change en cas de cohabitation, mais elle change surtout entre le président de la République et son Premier ministre : le lien entre Premier ministre et Assemblée nationale demeure fort.

Ainsi, la procédure législative, c’est-à-dire le pouvoir de gouverner, se déroule dans l’enceinte parlementaire, mais elle se fait sous l’influence forte de l’exécutif, et en particulier du Premier ministre. Et au-delà de l’influence, le gouvernement dispose de pouvoirs et d’outils concrets pour agir dans la procédure parlementaire.

II. Une rationalisation du régime qui limite les pouvoirs du Parlement

Au-delà d’une simple influence politique, le gouvernement est physiquement présent à toutes les étapes de la procédure législative (A) ; et cette prééminence de son pouvoir sur le législatif s’incarne dans la procédure de mise en jeu de sa responsabilité politique par rapport à celle de l’Assemblée nationale (B).

A. Une omniprésence gouvernementale dans la procédure législative

1) La place de l’exécutif dans l’initiative législative

  • L’initiative législative appartient au Parlement et au gouvernement (art. 39) ; ainsi, le gouvernement peut déposer des projets de loi sur les bureaux du Parlement, après les avoir collégialement signés en Conseil des ministres ;
  • Ainsi, le gouvernement peut intervenir dans le domaine de la loi ; mais le Premier ministre peut également intervenir dans le domaine du règlement (art. 21). Par conséquent, au-delà de la notion de législation comme mode de gouvernement, on voit que le gouvernement peut produire un nombre plus grand que le Parlement de textes à valeur normative, et dans un plus grand nombre de matières (puisqu’il cumule des pouvoirs sur les matières prévues à l’article 34 et 37) ;
  • D’autre part, le gouvernement est présent durant le travail en commission et durant la séance publique ; il n’est pas déconnecté du travail parlementaire, et participe pleinement au travail de confection de la loi ;
  • Enfin, le gouvernement dispose d’un droit d’amendement (initiative dérivée) moins contraint que celui du Parlement, puisqu’il n’a pas de délai limite de dépôt et que ses amendements sont moins soumis à des contraintes de recevabilité.

Ainsi, l’exécutif, et en particulier le Premier ministre, est physiquement omniprésent dans toute la procédure législative. Il participe pleinement à la confection législative, c’est-à-dire à la mise en oeuvre de son programme.

2) Des outils pour contraindre le Parlement

  • Si l’action de légiférer ne va pas assez vite pour le gouvernement ou que la majorité semble s’effriter (sur un projet de loi polémique par exemple), le gouvernement dispose de nombreux outils pour prendre la main sur la procédure législative ;
  • Il est le maître de l’ordre du jour parlementaire 4 semaines sur 6 depuis la révision constitutionnelle de 2008, et choisit donc essentiellement les textes qui sont débattus ; il est donc maître de l’agenda législatif, et son influence politique lui permet de conserver cette maîtrise lors de la semaine destinée à la majorité parlementaire ;
  • Ainsi, il peut enclencher la procédure accélérée (art. 45), enclencher la procédure dite du vote groupé pour soumettre à séance publique un texte contenant uniquement les amendements de son choix, il peut abréger la navette parlementaire en faisant intervenir une Commission paritaire mixte, et enfin donner le dernier mot à l’Assemblée nationale – sa majorité – si cette Commission ne trouve pas d’accord ;
  • Il peut engager sa responsabilité sur un texte (art. 49-3) afin de le faire passer ; cette procédure est très utilisée sous la Ve et n’a jamais mené à la démission d’un gouvernement, preuve du lien politique entre gouvernement et majorité parlementaire ;
  • Bien qu’en situation de fait majoritaire ces outils ne soient pas nécessaires, ils sont souvent utilisés pour accélérer la procédure législative (légiférer plus vite, c’est appliquer son programme plus vite, donc gouverner plus vite).

Ainsi, la présence gouvernementale dans la procédure législative est telle que le pouvoir de légiférer, c’est-à-dire le pouvoir d’appliquer un programme (donc de gouverner) repose bien entre les mains de l’exécutif, même si la procédure se déroule dans l’enceinte parlementaire, et même si le Parlement dispose d’outils pour contrebalancer ce pouvoir (obstruction par des dépôts d’amendements, article 49-2).

Outre l’omniprésence du gouvernement dans la procédure parlementaire, le déséquilibre de son pouvoir au détriment du pouvoir législatif dans cette procédure s’incarne dans les mécanismes de mise en jeu de la responsabilité politique des deux institutions.

B. Une procédure de responsabilité politique à l’avantage de l’exécutif

1) Une responsabilité politique gouvernementale difficile à mettre en oeuvre

  • Article 49-2 : l’Assemblée nationale peut mettre en jeu la responsabilité politique du gouvernement ;
  • Mais cette procédure est très complexe à mettre en oeuvre : elle doit être signée par 1/10e des députés et votée 48h plus tard à la majorité absolue de l’hémicycle ; les députés abstentionnistes sont réputés favorables au gouvernement, c’est le principe de confiance présumée du Parlement envers le gouvernement ; Ainsi, cette procédure a été grandement complexifiée depuis les IIIe et IVe Républiques, et elle n’a abouti qu’une seule fois sous la Ve : en 1962 (dans un contexte très particulier) alors qu’elle a été tentée plusieurs dizaines de fois.

Ainsi, le pouvoir législatif dispose bien d’un pouvoir de mise en jeu de la responsabilité politique du pouvoir exécutif (le gouvernement), mais ce pouvoir est très restreint et donc favorable au gouvernement.

2) La dissolution de l’Assemblée nationale, une procédure discrétionnaire

  • A l’inverse, article 12 : le président peut dissoudre l’Assemblée nationale ;
  • Ce pouvoir est discrétionnaire (le président doit simplement consulter son Premier ministre et les deux présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, mais leur avis est purement consultatif) ;
  • Ce pouvoir n’est limité que par 3 conditions : il doit être utilisé hors d’une période de présidence par intérim, hors de l’application des pouvoirs de crise de l’article 16, et pas moins de 12 mois après une dissolution ;
  • Ces conditions sont rarissimes, et ne limitent donc pas réellement l’exercice de ce pouvoir de l’article 12 par le président ;
  • On le voit d’ailleurs au nombre de tentatives réussies : 5 sous la Ve (de Gaulle, Mitterrand et Chirac) alors que la mise en jeu du gouvernement n’a réussi qu’une fois et dans un contexte très particulier.

Ainsi, l’exécutif dispose d’un outil de mise en jeu de la responsabilité politique du législatif qui est largement à son avantage.

De par la présence physique du gouvernement dans la procédure parlementaire et son influence politique, et de par la grande complexité de l’Assemblée nationale pour mettre en jeu la responsabilité politique du gouvernement (l’inverse étant moins vrai), et ce malgré le fait que la procédure parlementaire se déroule dans l’enceinte du Parlement et avec l’intervention réelle et active des parlementaires (commissions, amendements), on voit que les pouvoirs sous la Ve sont déséquilibrés à la faveur de l’exécutif, là où ils étaient à la faveur du législatif sous les IIIe et IVe Républiques. Ce déséquilibre est souhaité par de Gaulle avec son projet de Constitution en 1958, et c’est bel et bien ce que Rocard affirme devant le Conseil d’Etat en août : si légiférer c’est gouverner, alors le gouvernement doit être le maître de la procédure législative.


Commentaires des correcteurs

  • Correcteur 1 : Bonne accroche, bien expliquée (Michel Debré !). Le second paragraphe mélange définitions et contexte, c’en est illisible : les termes principaux sont définis, mais le reste de votre propos anticipe sur le développement ; le contexte historique est répété plusieurs fois sans précision. L’intérêt du sujet est redondant avec le paragraphe précédent. Problématique intéressante. Développement excellent… qui va bien au-delà du plan détaillé attendu. Bon effort de transitions.
  • Correcteur 2 : Très bon devoir, bons développements et bonnes connaissances. Le plan est toutefois perfectible, ce qui se traduit notamment par le fait que des thématiques identiques sont traités dans les deux parties. La fin de votre devoir s’échappe en partie du programme défini dans votre introduction, puisque vous y intégrez des thèmes qui sortent de la procédure législative telle que vous la définissez.

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