Commentaire d’article (plan détaillé) : art. 51 §1 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne

Note du devoir : 15,5/20

Membre de la convention chargée de rédiger la Charte des droits fondamentaux en 2000, le juriste Guy Braibant écrivit dans un essai publié en 2001 que l’adoption de ce texte reflétait une « transformation de l’essence même de l’Europe ». L’Union se dotait en effet pour la première fois d’une règle juridique portant sur les droits humains et constituant une garantie minimale et homogène de protection de ces droits1.

Entrée en vigueur à la fin de l’année 2000, la Charte des droits fondamentaux est mise en œuvre par le traité de Nice signé deux mois plus tard. Composé de 54 articles répartis dans sept titres, ce texte a, depuis le traité de Lisbonne, la même valeur juridique que les traités fondateurs en vertu de l’article 6 §1 du TUE. L’article 51 de la Charte est la première disposition du Titre VII « Dispositions générales régissant l’interprétation et l’application de la Charte ». Lui-même intitulé « Champ d’application », cet article – et en particulier son premier paragraphe – définit l’étendue et les limites de l’applicabilité de la Charte aux institutions, organes et organismes de l’Union ainsi qu’aux Etats membres. De ce fait, il régit les conditions dans lesquelles le recours aux dispositions de la Charte des droits fondamentaux est admissible devant des instances juridictionnelles.

L’Union européenne est avant tout une construction économique qui, si elle a vu ses domaines de compétences étendus bien au-delà de cette simple sphère au fil des traités, n’a pas immédiatement intégré de considérations politiques ou relatives aux droits fondamentaux dans son droit positif2. Si le traité de Maastricht a bien apporté une nouvelle dimension à l’Union en renvoyant dans son préambule aux « principes de la liberté, de la démocratie et du respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales et de l’Etat de droit », la protection des droits fondamentaux à l’échelle européenne a longtemps demeuré l’apanage de la Convention européenne des droits de l’Homme. Ce texte, que l’Union n’a pas signé en raison d’une incompatibilité avec les traités soulevée par la Cour de justice de l’union européenne dans son avis 2/13, a émergé dans le droit de l’Union par le biais de principes généraux révélés par la jurisprudence de la Cour de justice3. De fait, la Charte des droits fondamentaux a constitué dès son entrée en vigueur, et surtout lorsque le traité de Lisbonne a consacré sa force contraignante, une innovation remarquable dans le droit de l’Union. Son article 51 §1, en s’attachant à définir le champ d’application de la Charte, constitue la « porte d’entrée » de tout recours à ce texte novateur4. Mais malgré le caractère unique de l’intégration de la Charte dans le droit européen, sa construction tout comme sa portée ont été largement influencées par la jurisprudence de la Cour de justice – et c’est tout particulièrement le cas pour cet article fondamental.

Comment l’applicabilité de la Charte des droits fondamentaux prévue par l’article 51 §1 de la Charte a-t-elle été restreinte puis progressivement étendue par l’effet de la jurisprudence ?5

Cette interrogation invite à réaliser une double étude de la façon dont la jurisprudence européenne a contribué à façonner une applicabilité limitée (I) tout en l’étendant progressivement par l’effet de son interprétation (II).

I. Une applicabilité limitée façonnée par la jurisprudence

L’article 51 §1 consacre une importante jurisprudence antérieure (A) en mettant en œuvre une applicabilité en partie limitée de la Charte (B).

A. Une disposition consacrant une intense activité jurisprudentielle6

  • La jurisprudence de la Cour de justice (CJUE) montre que des Etats membres (EM) avaient des craintes sur le risque d’une Union non soumise aux mêmes obligations que les EM en termes de droits fondamentaux, ce qui aurait pour conséquence une extension de ses compétences.
  • Les EM sont soumis au double respect de la Convention EDH qu’ils ont signée, et de leur propre système constitutionnel. Ce n’est pas le cas de l’Union (UE). 
  • Les principes de primauté et d’effet direct des arrêts Costa de 1964 et Van Gend & Loos de 1963 créant une priorité du droit européen dans les ordres internes, des EM ont vu un risque d’extension non-consentie des compétences de l’Union en matière de droits fondamentaux.
  • Arrêt Internationale Handelsgesellschaft de 1970 et San Michele c. CECA de 1965 : illustration de cette crainte sur la hiérarchie entre droit européen et constitutions nationales7.
  • Dans le silence des traités et dans une démarche de dialogue des juges, la CJUE a révélé des principes généraux liant les EM mais aussi les institutions, organes et organismes de l’Union.
    • Arrêts Wachauf de 1989, ERT de 1991 : EM soumis aux principes généraux lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union.
    • Arrêt Stauder de 1969 : institutions soumises aux principes généraux du droit européen., et reconnaissance des droits fondamentaux comme principes généraux protégés par la CJUE.
    • Principes généraux notamment tirés de l’interprétation par la CJUE de la Convention EDH, comme le montre l’arrêt Johnston v Constabulary de 1986.

L’article 51 §1 de la Charte des droits fondamentaux est directement issu de cet enjeu déjà étudié par la Cour de justice et visant alors les principes généraux, et l’applicabilité limitée des dispositions de la Charte est une conséquence immédiate de ce travail jurisprudentiel.

B. Un champ d’application inégal entre institutions européennes et Etats membres

  • L’article 51 §1 met en œuvre une applicabilité totale de la Charte aux institutions, organes et organismes de l’Union européenne. 
    • Les premiers destinataires de l’article sont les institutions de l’UE : soumises au respect de la Charte quand elles exercent leur compétence, sans limitation. Reprise à l’identique de l’applicabilité des principes généraux construite par la jurisprudence : arrêt Stauder, 1969.
    • Rappel que la Charte ne crée aucune nouvelle compétence à l’Union : reflète le poids des EM dans la construction du droit européen, leurs craintes ont été prises en compte. Ex. : principe de subsidiarité rappelé par l’art. 51 §1 de façon superfétatoire car déjà consacré par l’art. 5 §3 TUE ; et rappelé de façon redondante par l’art. 51 §2 de la Charte8.
  • L’article 51 §1 met en œuvre une applicabilité limitée de la Charte aux Etats membres car ceux-ci ne sont soumis à ses règles que lorsqu’ils mettent en œuvre le droit de l’Union.
    • Reprise à l’identique des conditions jurisprudentielles d’applicabilité des principes généraux (Wachauf, ERT) : consécration du travail jurisprudentiel sur cette question9.
    • « Mise en œuvre du droit de l’Union » : champ d’application restreint, orienté autour des actes de l’Union : règlements, directives, décisions… Illustration : l’arrêt Karlsson de 2000 évoque la mise en œuvre de « réglementations communautaires ».
  • L’article 51 §1 de la Charte reprend donc le double critère d’applicabilité de la Charte, organique et matériel, créé par la jurisprudence au sujet des principes généraux.

II. Une applicabilité imprécise étendue par la jurisprudence

Imprécis, l’article 51 §1 a vu sa portée étendue quant à l’applicabilité de la Charte aux Etats membres (A) et aux particuliers, absents de la disposition (B).

A. Une lecture extensive de l’applicabilité aux Etats membres

  • La disposition relative à l’applicabilité aux Etats membre est imprécise et a été largement précisée par la jurisprudence, qui a étendu sa portée par rapport à la lettre du texte.
    • Extension de la nature des destinataires : art. 51 §1 vise « Etats membres » mais la CJUE a étendu à toute instance nationale ou locale dotée de prérogatives de puissance publique mettant en œuvre le droit de l’Union : arrêt Farrell de 2017. Portée aussi étendue aux juridictions nationales mettant en œuvre le droit de l’Union : arrêt Aranyosi de 2016.
    • Extension des domaines d’application : art. 51 §1 vise situations où est mis en œuvre le droit de l’UE, donc la notion d’acte de droit européen. Mais la CJUE a étendu :
      • Aux réglementations nationales ayant un « lien de rattachement d’un certain degré » avec le droit européen dans un arrêt Cruciano Siragusa de 2014
      • Plus étonnamment, aux actes de droit interne par lesquels l’Etat déroge aux règles du droit européen, comme dans l’arrêt N. S. de 2011.
      • Mais aussi et surtout, dans l’arrêt de principe Akerberg Fransson de 2013 elle vise « toute situation régie par le droit de l’Union » et admet qu’un lien indirect entre règle nationale et droit européen déclenche l’applicabilité de la Charte. Ce lien a parfois pu être très indirect dans des arrêts critiqués, comme l’arrêt Thierry Delvigne de 201510.
  • En interprétant de façon généreuse l’art. 51 §1 de la Charte la CJUE a simplifié l’applicabilité de la Charte en la corrélant à l’applicabilité du droit européen. Garantie d’« unité et primauté du système européen de protection des droits fondamentaux », comme le rappelle le Conseil d’Etat.

Mais la jurisprudence a également agi là où la disposition ne le fait pas, puisqu’elle a dû se prononcer sur l’applicabilité horizontale de la Charte, sujet absent de l’article 51 §1.

B. Une portée étendue aux particuliers par la jurisprudence

  • Art. 51 §1 de la Charte n’évoque pas applicabilité aux particuliers. Pourtant, depuis Van Gend & Loos de 1963 les citoyens européens sont bénéficiaires directs du droit de l’Union : un oubli étonnant pour un texte d’une telle importance. Manque comblé par la jurisprudence.
    • CJUE a recours aux critères de l’effet direct des dispositions des traités :
      • Dispositions des traités d’effet direct si elles sont claires, précises et non conditionnelles d’après arrêt Reyners de 1974. Ces critères s’appliquent aussi aux dispositions de la Charte d’après le célèbre arrêt Association de médiation sociale de 201411.
      • Dispositions de la Charte ne peuvent être invoquées par des particuliers que si elles sont d’effet direct. Ex. arrêt Glatzel de 2014 : pas d’invocabilité de l’art. 27 de la Charte car pas d’effet direct. A l’inverse, art. 31 §2 invocable dans arrêt Bauer et Brosso de 201812
    • Justification de cette limitation posée par la CJUE à l’applicabilité horizontale : volonté d’éviter les recours abusifs à la CJUE pour contester des mesures nationales sans lien avec le droit de l’Union, comme le précise F. Martucci dans son Droit de l’Union européenne.

Le travail de la jurisprudence quant à l’article 51 §1 de la Charte des droits fondamentaux permet de clarifier un sujet complexe : l’articulation entre les sources de droits fondamentaux qui s’appliquent aux Etats. De toute évidence sur ce point le droit positif est insuffisant et les évolutions de l’article 51 §1 devront être étudiées par le prisme de la jurisprudence plus que par celui d’une révision de la Charte.


Commentaires du correcteur :

Bonne introduction. Des connaissances, le sujet est maîtrisé. Revoir le I A.

1 Bien.

2 JP Stauder, Internationale Handelsgesellschaft, Nold ?

3 Bien.

4 Bien.

5 OK.

6 Attention : vous êtes dans un commentaire. Vous ne pouvez pas consacrer toute une sous-partie à la JP antérieure à son adoption. De plus, problème d’étanchéité.

7 Oui.

8 Bien.

9 Oui.

10 Faites apparaître ce passage à un critère de lien de rattachement suffisant avec la JP, jusqu’à des situations purement internes (Zambrano).

11 Attention : distinction principe et droits – directive + principe de la charte sont insuffisants à fonder une inviolabilité horizontale.

12 Egenberger.

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