Commentaire d’arrêt (plan détaillé) : Conseil d’État n°448201, 30/12/2020

Note du devoir : 17/20

Par un arrêt en date du 30 décembre 2020, le Conseil d’Etat précise les contours du pouvoir de police générale du maire, le distinguant alors des pouvoirs de police spéciale1.

En l’espèce, un maire prend un arrêté restreignant à 23 personnes le nombre de clients autorisés à circuler dans un marché de Saint-Georges-de-Didonne, en implémentation du décret du Premier Ministre du 29 octobre 20202.

Une association de commerçants saisit le juge des référés du tribunal administratif de Poitiers en demandant d’annuler la décision municipale. Déboutés de leur demande, les requérants saisissent le Conseil d’Etat. Les commerçants défendent que l’arrêté municipal porte une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté du commerce et de l’industrie3.

La question qui se pose en l’espèce est la suivante : dans quelle mesure un maire peut-il prendre des dispositions de police générale plus contraignantes que les mesures de police spéciales instituées par le législateur4 ?

Le Conseil d’Etat organise son raisonnement en trois temps majeurs. En premier lieu, il rappelle que l’état d’urgence sanitaire a été déclaré par décret en Conseil des ministres. Dans ce cadre, il rappelle les pouvoirs du Premier Ministre, permettant notamment de restreindre l’affluence dans certains établissements accueillant du public. Par la suite, le Conseil d’Etat s’intéresse au pouvoir de police administrative que détient le maire. Il précise alors que celui-ci peut s’assurer de la santé publique par des mesures de police générale. Il peut prendre des mesures visant à adapter un règlement national au vu des circonstances particulières sur son territoire. Cependant, le Conseil d’Etat rappelle les limites de son pouvoir, à savoir qu’il ne peut compromettre la cohérence et l’efficacité des mesures prises à l’échelle nationale. Le Conseil d’Etat conclut qu’en prenant des dispositions plus contraignantes que celles du décret national du 29 octobre 2020 sans en avoir justifié les raisons impérieuses, le maire porte une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté du commerce et de l’industrie5.

Si le Conseil d’Etat réaffirme la prééminence des mesures de police administrative spéciales sur les mesures de police générale (I), il convient toutefois de noter que la Haute juridiction admet des tempéraments à cette règle générale (II)6.

I. La consécration de la primauté de la police spéciale sur la police générale

Le Conseil d’Etat rappelle que les actes administratifs sont soumis à la hiérarchie des normes (A) et justifie la supériorité des mesures de police spéciale (B).

A. La nécessité de respecter les normes hiérarchiquement supérieures

  • Le Conseil d’Etat pointe du doigt « l’interprétation erronée des règles applicables » qui s’imposent au maire de la commune. Cela suggère que le maire est soumis à des normes supérieures et il est tenu de les respecter ainsi que de les interpréter correctement.
  • Il convient ici de rappeler la définition de la hiérarchie des normes…
  • Le maire ne peut donc prendre de mesures concernant la crise sanitaire qui viendraient faire obstacle aux mesures nationales « instituée[s] par le législateur » => rappel implicite de la compétence restreinte du maire. Celui-ci dispose de pouvoirs de police générale.
  • En l’espèce, le maire n’a pas respecté la méthodologie de calcul édictée par le décret du Premier ministre : le calcul du taux d’occupation doit être fait sur la base de la superficie réelle de l’établissement, et non de la superficie permettant la circulation du public.

Puisqu’il est soumis à la hiérarchie des normes, le maire ne peut prendre des mesures de police générale qui viendraient contredire l’esprit de mesures nationales de police spéciale (B)7.

B. Une définition précise de la police spéciale : des pouvoirs étendus sur un domaine d’application restreint

  • Le Conseil d’Etat rappelle dans son considérant 5 que « le législateur a institué une police spéciale donnant aux autorités de l’Etat […] la compétence pour édicter […] les mesures générales ou individuelles […] en vue, notamment, d’assurer […] leur cohérence et leur efficacité sur l’ensemble du territoire concerné ».
  • La Haute juridiction rappelle donc ce qu’est une police spéciale et les pouvoirs dont elle dispose. Elle se singularise notamment par la spécialisation de son domaine d’application, contrairement à la police générale. Une police spéciale peut prendre des mesures plus spécifiques et plus approfondies car elle se spécialise dans un domaine précis.
  • En l’espèce, les mesures prises par le Premier ministre viennent implémenter une loi votée par le parlement. Le chef du gouvernement à tous les pouvoirs nécessaires pour atteindre son but, ce qui justifie alors l’exclusivité de l’action de la police spéciale => principe de monopole de la police spéciale8.
  • Voir aussi : CE d’Assemblée du 26 octobre 2011, commune de Saint-Denis : la police spéciale des communications électroniques bénéficie du principe d’exclusivité sur la police générale en ce qui concerne les antennes relais de téléphone mobile9.

Si le Conseil d’État distingue bien la police spéciale de la police générale, il se peut toutefois que le maire, dans certaines circonstances, voie ses pouvoirs étendus (II).

II. Une possible complémentarité entre la police générale et la police spéciale

Le Conseil d’Etat admet que des circonstances exceptionnelles puissent être prises en compte pour déroger au principe d’exclusivité (A). Il est intéressant toutefois de noter que le contour du critère de raison impérieuse édicté par la Haute juridiction peut être flou (B)10.

A. Des circonstances exceptionnelles de temps et de lieu admises pour déroger à cette hiérarchie des normes

  • Le Conseil d’Etat réaffirme que « des raisons impérieuses liées à des circonstances locales » peuvent permettre au maire d’édicter des mesures de police spéciale plus contraignante.
  • Le cadre est cependant strict : ces mesures doivent être « indispensables » et elles ne peuvent « compromettre […] la cohérence et l’efficacité de celles prises dans ce but par les autorités compétentes de l’Etat. »
  • Les pouvoirs de police générale du maire peuvent alors venir pallier l’insuffisance d’une police spéciale
  • Par exemple : arrêt du CE de Section du 18 décembre 1959, Société « Les Films Lutécia » : un film peut être interdit de projection dans une commune malgré l’autorisation délivrée par le ministère de la Culture, usant de son pouvoir de police spécial. Cela se justifie par des risques particuliers de trouble à l’ordre public spécifiques à la commune.
  • Autre exemple : CE 10 octobre 2005, Commune de Badinières => en situation d’urgence, un maire peut agir même si la police spéciale est déjà intervenue auparavant.

Le Conseil d’État, en rappelant la possibilité pour le maire de prendre des mesures en cas de raisons impérieuses, ne revient toutefois pas sur cette notion, qui peut paraître floue surtout en vue des circonstances de l’espèce (B)11.

B. La notion de raison impérieuse, un critère aux contours flous

  • Le Conseil d’Etat affirme « qu’aucune raison impérieuse liée à des circonstances locales ne rend indispensable l’édiction » de l’arrêté pris par le maire. Ici, l’arrêt s’inscrit dans un contexte particulier : la crise sanitaire et la propagation de la Covid-19. Malheureusement, le Conseil d’État, en rejetant l’application d’une telle exception, ne précise pas ce que pourraient être considérées comme des « raisons impérieuses ». La différence de la situation en fonction des territoires n’est-elle pas suffisante ?
  • Ici, le Conseil d’État semble rappeler que le maire n’est pas en droit de mal appliquer les décisions prises par sa hiérarchie. Il aurait fallu qu’il fasse mention des circonstances locales qui rendent l’édiction indispensable d’une telle mesure plutôt que de mal appliquer un décret national12.

Commentaires du correcteur

(1) OK + état d’urgence sanitaire.

(2) Oui.

(3) Oui.

(4) TBien.

(5) Ok mais vous n’évoquez pas le fait que la police spéciale fait obstacle à la police générale du maire.

(6) Bien.

(7) Ok, il aurait fallu mobiliser la jurisprudence.

(8) Oui.

(9) Bien.

(10) TBien.

(11) TBien.

(12) Oui. Ou que le CE détermine si la différence entre les deux modes de calcul est significative au regard du contexte.

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